Em um conceito amplo, regular é estabelecer e implementar regras para a atividade econômica, destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado, de acordo com determinados objetivos políticos (ROLIM, 2002).
A origem remota das agências reguladoras é inglesa, a partir da criação pelo Parlamento, em 1834, de diversos órgãos autônomos com a finalidade de aplicação e concretização de textos legais.
De acordo com MORAES (2002), posteriormente, em 1887, sofrendo a influência do direito anglo-saxão, os Estados Unidos criaram a Interstate Commerce Comission, iniciando assim a instituição de uma série de agências que caracterizam o Direito Administrativo norte-americano, como o “direito das agências”, em face de sua organização descentralizada, existindo várias espécies de agências: reguladoras, não reguladoras, executivas, independentes.
Inspirada no modelo de agências independentes dos Estados Unidos, a criação de agências reguladoras no Brasil decorre da adoção de um novo modelo de provisão dos serviços públicos, no qual o poder público continua a ser o responsável pela sua prestação, “mas a execução direta é feita pelo particular” (SILVA, 2002, p.95).
Posto que antes das agências especializadas, a regulação no Brasil tem sido realizada quanto aos serviços públicos e algumas atividades econômicas, notadamente as de infra-estrutura, por se tratarem de setores com falhas de mercado e/ou externalidades.
As agências reguladoras surgem no mesmo ritmo do momento de mudanças que envolve o Brasil, em concordância com a fase histórica da civilização humana, que tem sido apontada como a Terceira Revolução Industrial e, mais adiante, como a Quarta Onda de mudanças paradigmáticas, acentuada pelo milagre das comunicações e da cibernética, ou da telemática.
A regulação por agência busca despolitizar a atividade regulatória, atribuindo aos órgãos independentes a decisão final sobre temas específicos, sem possibilidade de recurso à Chefia da Administração ou aos Ministérios supervisores, ressalvado o controle pelo Judiciário (SILVA, 2002).
